[17] 不得增设行政许可，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

首先，我们要看到《行政监察法》何故规定了适用如此广泛的行政监察建议？这与行政监察机关的职责权限是分不开的。有行政法学者指出：送达是一种非常重要的法律行为,送达理论的司法倾向使行政法学者们基本上忘记了其在行政法学中的重要地位。

其中分类标准往往受制于区分角度和目的，体系结构问题则十分复杂并且本身即为下文所欲探究之疑难，而不论采取何种标准和角度，法律概念的性质和功能都是回避不了的问题。2.《公职人员政务处分暂行规定》中与监察建议有关的内容。因此，有必要明确监察建议产生及发展之立足点，并在功能定位清晰的基础上，以法治思维和法治方式将其纳入法治轨道。立法不宜对监察建议作开放式列举。这至少包括以下情形：①被建议单位规范期限内作出拒不采纳监察建议的书面回复，且未提出理由的。

与此同时，问责建议在内容及功能上主要是对问责决定无法触及之内容予以补充，并督促有权作出问责决定的被监察单位及时作出问责决定，因此在类型上属于督促型监察建议。笔者主张，对此需区分2种情形：如果二者分别同时作出,则被监察单位作出的决定有效，以示监察机关职权行使之谦抑。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。

[36]可见，不论是中央抑或地方，倘若缺失法定的、明确的事权畛域，不仅难以真正贯彻落实政策，地方更将彻底丧失在央地关系中扮演积极建构性角色的基础。[90]在改革开放的三十余年间，地方试点取得了良好的成效。第二，应兼顾纠纷解决机构的综合性与权威性，这是确保其居间裁判地位的基础。[67]其动机显而易见：在目前宪法和基本法没有明确区分中央与地方政府事权的前提之下，这种事权划分(指作为分税制政策基础的1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》——笔者注)的方式当然无法永久性地约束中央政府本身，它必然随着社会经济的发展而不断地调整。

文件层层下达后，读还是不读，有的选。第二，是中央与民族自治地方关系方面。

虽然基于对事权划分终局权力的掌握，中央的对于积极性的顾虑相对于地方较少，但也同样不容忽视。结合前述分析，如下三个问题应予强调。区域性公共服务作为地方事权。这也成为事权与支出责任相对应的逻辑基础。

[53]以党的十八届三中全会和四中全会的《决定》为代表。也有学者认为这种隐性策略的前提主要是中央的默认或不知晓，[98]但实际情况可能更为复杂。文章来源：《政治与法律》2019年第3期。[49]2018年9月，财政部条法司将起草《政府间财政关系法》的前期工作委托笔者所在单位开展研究，初步确定了我国央地政府间财政关系制度体系、央地政府间财政关系制度建设国际比较等议题。

相对而言，公共产品层次理论则直面中央与地方事权的基本配置问题，将国家职权视作公共产品的供给，引入经济理性作为划分供给层级的基础依据，聚焦中央与地方不同层级所面向的民众群体的差异化需求，因此被越来越多的国家采纳作为划分中央与地方事权的基础理论。[17]1966年3月毛泽东明确指出：中央还是虚君共和好，只管大政方针、政策、计划。

进而，需要明确的是，科学的匹配关系模式究竟是事权-财权还是事权-财力。[47]详见郑毅：《央地财政事权和财政支出责任再划分》，《中国经济报告》2018年第4期。

虽然早在根据地时期中国共产党就建立了统一领导、分级管理的制度雏形，[7]但一般认为我国关于中央和地方两个积极性的提法源于1956年毛泽东著名的《论十大关系》一文：中央和地方的关系也是一个矛盾。[68]周刚志：《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之比较研究》，法律出版社2010年版，第168页。[40]在三种相对重要的基础理论中，委托-代理理论更倾向于中央与地方事权初步划分基础上的修正和纠偏。七八宪法在承认前述判断的基础上又作了进一步发展，其第11条第2款在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针的规定蕴含三重信息：一是中央积极性和地方积极性依然处于同一位阶，这是对七五宪法的重申。二是所谓的两个积极性所置身的具体场域并非今天意义上的中央与地方职权划分，而仅聚焦发展国民经济，这与七五宪法促进社会主义经济发展的限定异曲同工。这是中国县级政府最早实施的大部制改革之一。

[50]李金龙、武俊伟：《我国中央与地方分税制财政体制改革路径依赖的困境及其消解》，《求实》2016年第9期。第二，逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

党的十八届三中全会明确提出要宽容改革失误，为试错提供顶层设计背书，这与当时所处的时代背景有关，即地方自主及正当性得到普遍承认，中央权力正逐渐转让出对地方事务的主导权，转而采取对地方事务及权益维护和辅助的立场。[111]参见[新加坡]郑永年：《中国的行为联邦制：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第264-265页。

其中既…又…的句式表明中央统一领导和发挥地方的主动、积极性乃并列关系，故中央统一领导确有可能引申为中央的积极性。基于《香港基本法》第二章和《澳门基本法》第二章的规定，港澳特区在处理同中央的关系方面享有的主动空间也已超出一般理论对单一制国家的通常描述。

[25]同前注[12]，许崇德书，第359页。[89]不过，基于文革时期以阶级斗争为纲的历史背景，这两部宪法对《共同纲领》意义上地方创造性内涵的兼容应较为有限。地方立法(如2006年通过的《深圳经济特区改革创新促进条例》41条的规定)先于中央立法对试错予以明确规定的现状本身就说明了试错带给地方的主动性效应已然彰显。中国的文件不能不给底下留下选择的余地。

正如有学者指出的，积极性作为开放的不确定条款，不能仅以一般解释方法进行释义，还须依价值判断对其进行具体化，而为防止价值判断的肆意性则既应结合相关的具体条款，也要考虑社会情事等客观因素。其三，中央对地方试点成果的肯定与采纳，即如果某个地方的政策试点创新设计能够引起国家相关部门的呼应，则可能会成为国家级政策的蓝本，而该地方也会通过先行先试这一施政惯性由地方试点规格上升为国家级试点，之后国家会出台政策并通过逐年按比例扩大国家试点的方式向全国推行该政策。

考虑到国家很大，社会主义还在摸索前进，宪法修订后，还有台湾、香港、澳门问题，国境线很长，国际斗争复杂等，尤应强调中央的统一领导，即该款的这种表述没有突出以中央统一领导为主的精神，而是把两者并列起来。其中虽无积极性的表述，但逻辑上实已暗含其中：利于国家统一面向中央，利于因地制宜面向地方，央地积极性内涵各有侧重。

这基于如下假设：宪法作为一国根本大法应天然具备惜字如金的品格，因此我国《宪法》3条第4款中主动性和积极性的并列关系不应武断视作简单的文字上的重复(tautology)，而应具有各自具体、明确的规范内涵，但遗憾的是，目前该问题在相当程度上被大多数学者以眉毛胡子一把抓的态度误读、混淆甚至忽视了。[9]参见前注[7]，薄一波书，第61页。

[5]王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期。二是我国疆域广阔，不同地区在发展特点上存在差异，对宏观政策的敏感性亦不相同。[49] (二)隐藏要件：财力的科学匹配与保障 前文各项事权类型的划分依据，在制度上均可转化为支出责任的划分问题。[89]现行宪法框架下的积极性除了延续传统的内涵之外，还从规范体系的层面更加清晰地凸显了职权配置的价值场域，更借由新增地方的主动性的提法向《共同纲领》的二元结构致敬。

四、回归实践：主动性的制度实践及其评价 相对于规范层面偏于宏观和基础的描述，在各方面改革事业进入深水区的今天，地方主动性的制度实践也日渐丰富，试举如下四例。最常见的隐性联合是基于国家区域发展规划而产生的区域联合体，如西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展等，相关区域的地方虽无明确的联合文件或协议，但由于作为同一政策受体的共性而产生事实上的利益互通性与相关性，[113]当作为一个整体参与央地关系博弈时，其主动性空间明显要大于地方个体的单打独斗。

另一方面，宪法相关法的部分制度初建，但在其与宪法之间以及不同法律制度之间的全方位整合方面有待深入。[29][中国香港]李芝兰：《当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响》，刘承礼译，《国外理论动态》2013年第4期。

由于事权划分改革的严重滞后，导致分税制反而进一步放大了我国中央与地方事权混沌不清的弊端，中央请客地方买单(如中央减免地方税)、[65]中央号召地方解囊(如基于执政党科层体制和政治号召的对口支援)等现象频现。[92]一般认为，试错是一种改革成本的分期支付逻辑，[93]既然总成本不变，而风险得以分散，自然对中央的积极性即国家整体利益有利。